Cidades-laboratório: reformar o Brasil um bairro por vez

A prosperidade das nações depende menos de recursos naturais ou de tecnologia do que da qualidade de suas instituições. Sociedades com regras claras, propriedade protegida e Estado de direito crescem; as demais estagnam. Essa poderosa ideia, reconhecida na concessão do Prêmio Nobel de Economia em 1993 e de 2024, é igualmente válida para o urbanismo. Sem regras claras e bem concebidas, as cidades se tornam caóticas, o tecido urbano se espraia, os veículos tomam o espaço dos pedestres, as regulações impedem o mercado de atender a demanda e a informalidade é incentivada. 

Se todos sabem que as instituições importam, por que é tão raro que sejam reformadas? A resposta está na natureza da reforma legislativa. Uma nova lei atinge todos ao mesmo tempo, e seus efeitos são incertos. Os prejudicados com o arranjo atual estão dispersos e desorganizados; os beneficiados, concentrados e mobilizados. O medo da perda prevalece sobre a expectativa de melhoria.  

Além disso, há um obstáculo adicional: reformas pontuais são neutralizadas quando o restante do ambiente institucional permanece igual. Uma lei moderna cercada de normas antigas e aplicada por burocracias habituadas ao regime anterior tende a ser interpretada pelos conceitos do passado. O status quo é resiliente porque suas peças se sustentam mutuamente. 

O precedente de Shenzhen 

Paradoxalmente, quem encontrou uma saída para esse dilema foi a China comunista.  Em agosto de 1980, sob o regime reformador de Deng Xiaoping, foram criadas quatro zonas econômicas especiais, entre elas Shenzhen, então uma área rural com cerca de 300 mil habitantes, na fronteira com Hong Kong. Dentro de seu perímetro, admitiu-se o impensável em uma economia planificada: investimento estrangeiro, empresas privadas, contratos de trabalho negociados, preços de mercado e transações imobiliárias. A ruptura com o comunismo não foi nacional; foi territorial. Segundo o Banco Mundial, a zona cresceu 58% ao ano entre 1980 e 1984, contra cerca de 10% da média chinesa. As regras testadas ali foram estendidas a catorze cidades costeiras em 1984, a Pudong em 1990 e, gradualmente, a todo o país. O PIB de Shenzhen saltou de 270 milhões de yuans em 1980 para 3,68 trilhões em 2024; a população chegou a 18 milhões. Um território delimitado serviu de laboratório para regras que jamais seriam aprovadas para o país inteiro. 

A proposta das charter cities 

Foi essa lição que Paul Romer, também laureado com o Nobel, converteu em proposta de desenvolvimento. Em uma palestra de 2009 e no ensaio Technologies, Rules, and Progress, Romer sustentou que a principal restrição ao crescimento não está na escassez de recursos ou tecnologias, mas na dificuldade de adotar regras que já se sabe funcionarem. Sua solução foi a charter city: um território greenfield, sem população prévia, governado por carta institucional própria. A carta poderia adotar voluntariamente um sistema jurídico estrangeiro completo, com leis, doutrina e jurisprudência, como Hong Kong prosperou sob o direito inglês ao lado da China comunista. E, como a cidade nasce vazia, ninguém é submetido às novas regras contra a vontade: quem se muda para lá escolhe o regime. O Charter Cities Institute é a principal instituição promotora desse conceito e acompanha atualmente projetos na África e na América Central. 

Honduras e o paradoxo da insegurança jurídica 

A principal tentativa de implementar charter cities ocorreu em Honduras. A mais conhecida das três zonas criadas é Próspera, na ilha de Roatán, com cerca de dois mil residentes e regras inspiradas no direito norte-americano. 

Como seria de se esperar, houve grande resistência política e jurídica. Uma emenda constitucional, de 2010, seguida de lei regulamentadora, foi derrubada pela Corte Suprema em 2012. Posteriormente, o Congresso destituiu quatro magistrados do tribunal e, em 2013, aprovou uma nova emenda constitucional, seguida da lei orgânica das Zonas de Emprego e Desenvolvimento Econômico (ZEDE), com regime tributário, administrativo e judicial próprios, que foi considerada constitucional pela Corte em 2014. Considerou-se que, embora se conferisse ampla autonomia às ZEDE, elas continuavam sendo parte inalienável do território hondurenho, subordinadas à Constituição e ao Estado nacional nas matérias de soberania, território e funções essenciais. 

Em 2022, no entanto, o Congresso revogou a lei e, em 2024, a Corte Suprema declarou a inconstitucionalidade da própria emenda, com efeitos retroativos, por entender que a autonomia política, normativa, administrativa e jurisdicional concedida às cidades especiais transferia a elas atributos da soberania estatal sobre parcela do território hondurenho, atingindo território e forma de governo.  

O Estado, porém, não confiscou os investimentos realizados na zona, que segue operando. A disputa migrou para o CIADI, fórum de arbitragem internacional onde os investidores pedem indenização com base no tratado de livre comércio com os Estados Unidos. Honduras denunciou a Convenção do CIADI em 2024 mas, sob novo presidente, voltou a assiná-la em 2026.  

O caso revela um paradoxo: os países que mais precisam de instituições melhores são os que menos conseguem garantir a continuidade de qualquer experimento institucional. Nem uma emenda constitucional protegeu o projeto de uma mudança de orientação política do Congresso e de jurisprudência do Poder Judiciário. 

Soberania e Federação no Brasil 

No Brasil, além da objeção quanto à soberania, uma charter city enfrentaria uma dificuldade adicional: cada metro quadrado do território está sujeito, ao mesmo tempo, à legislação federal, estadual e municipal, e a Constituição atribui ao município o ordenamento do solo urbano. Uma charter city exigiria suspender três ordens jurídicas de forma coordenada. O único espaço em que isso seria concebível são os territórios federais, figura mantida pela Constituição de 1988, embora nenhum exista hoje. Neles não há governo estadual e a divisão em municípios não é obrigatória. Uma lei federal poderia instituir regime jurídico específico para um novo assentamento.  

A alternativa do sandbox regulatório 

Há uma versão menos ousada da mesma lógica, que está sendo implementada internacionalmente em várias áreas. O sandbox regulatório é um ambiente controlado e temporário de experimentação no qual o poder público permite testar atividades, tecnologias ou modelos de negócio inovadores mediante flexibilização ou afastamento de determinadas regras, sob supervisão, limites e salvaguardas específicos, com o objetivo de avaliar os resultados e produzir aprendizado que possa orientar a regulação futura. O conceito surgiu em 2016, na regulação financeira, mas depois se difundiu para energia, transportes, telecomunicações, inteligência artificial e outros setores.  

No Brasil, o Marco Legal das Startups, de 2021, autoriza os reguladores a criarem ambientes experimentais, os sandboxes, em que empresas selecionadas ficam temporariamente dispensadas de determinadas normas para testar tecnologias sob monitoramento. Entidades federais, como Banco Central, CVM, SUSEP, ANATEL, ANTT, ANEEL e ANAC, já fazem uso do instrumento. 

O caso mais próximo do urbanismo, é o da aviação. Em 2024, a Anac publicou o edital para selecionar interessados em implantar vertiportos em ambiente regulatório experimental — as instalações de pouso, decolagem, embarque e recarga dos eVTOLs, as aeronaves elétricas de decolagem e pouso vertical. Como não existe norma específica para eles, aplicar-lhes o regulamento de helipontos seria mais oneroso do que a segurança exige. Em vez de regulamentar às cegas uma tecnologia ainda imatura, a agência preferiu afastar temporariamente exigências e observar o que funciona. Das 38 propostas recebidas, duas foram selecionadas em 2025: os aeroportos de São José dos Campos e do Campo de Marte, em São Paulo, que têm dois anos para operar sob monitoramento. O resultado alimentará a norma futura aplicável a todo o país.  

Aqui, porém, reaparece a advertência federativa. Um vertiporto não é apenas uma infraestrutura aeronáutica: ele gera fluxos, ruído, demanda de acesso viário e impacto de vizinhança, matérias que a Constituição reserva ao município. O sandbox afasta normas aeronáuticas federais, não a legislação urbanística paulistana. Como já comentamos em artigo anterior, a nova zona de proteção do Campo de Marte desorganizou o zoneamento da cidade sem que a Prefeitura fosse consultada. Um experimento regulatório federal que se repita nesses termos nasce contaminado. Para ser um laboratório legítimo, o vertiporto precisa ser pactuado com o município — e, se for bem-sucedido, ensinará duas coisas ao mesmo tempo: como regular a nova infraestrutura e como coordenar as esferas da Federação em um mesmo território.  

O sandbox urbano mais ousado é o de Woven City, no Japão. Anunciada em 2020 e inaugurada em 2025 no terreno de uma antiga fábrica ao pé do Monte Fuji, é um laboratório vivo, gerenciado pela Toyota como uma cidade laboratório: cem moradores iniciais e previsão de dois mil no total, convivendo com veículos autônomos, robôs domésticos, energia a hidrogênio e ruas separadas por velocidade. As cidades inteligentes de que tanto se fala no Brasil poderiam se beneficiar desse tipo de ambiente de teste. 

Em uma escala mais ampla, o Japão instituiu as National Strategic Special Zones (NSSZ), perímetros delimitados em que o governo autoriza flexibilizações e exceções normativas específicas para experimentar e consolidar novos arranjos socioeconômicos. Gestadas na legislação de 2013, o instrumento visa alavancar a competitividade global do país e remover entraves burocráticos nacionais que sufocam a inovação. O mecanismo se revela altamente instrutivo por atuar como autêntico sandbox regulatório de base territorial. Sob esse perímetro, admite-se a suspensão temporária de regras gerais em áreas tão diversas quanto planejamento urbano, saúde pública, agronegócio, ensino, relações trabalhistas, políticas migratórias e ambiente de negócios. Em intervenções urbanísticas, por exemplo, empreendimentos de grande porte alcançam licenciamento célere e desburocratizado mediante ritos simplificados de aprovação. 

A distinção em relação ao modelo das charter cities é que o espaço delimitado não ostenta soberania própria nem sistema jurídico independente. O Estado nacional preserva integralmente suas prerrogativas; concede-se apenas a suspensão pontual de certas exigências federativas em escala local, conduzida sob a governança direta do poder central. 

A iniciativa desdobrou-se recentemente no conceito de Super Cities, exemplificado por localidades como Tsukuba e Osaka. Nessas áreas, a difusão de tecnologias disruptivas e a integração maciça de dados combinam-se com a flexibilização regulatória multissetorial. 

Do experimento social ao experimento urbano 

O Brasil já pratica o sandbox urbanístico sem lhe dar esse nome. As Zonas Especiais de Interesse Social, previstas no Estatuto da Cidade e na Lei da Regularização Fundiária, suspendem o zoneamento em assentamentos irregulares e o substituem por projetos urbanísticos customizados. Se aceitamos afastar a norma geral quando ela impede a regularização de assentamentos, por que não admitir a mesma flexibilidade para testar modelos alternativos de regulação para a cidade formal? 

Brasília pode ser considerada uma experiência dessa natureza. Os princípios modernistas ali adotados, como os pilotis livres, que devolvem o térreo das superquadras ao uso público, eram estranhos ao urbanismo tradicional, mas permanecem até hoje, em flagrante contraste com os muros e cercas que se disseminam pelo país. 

Em Porto Alegre, o Programa +4D de regeneração do 4º Distrito, antiga área industrial da cidade, oferece um exemplo contemporâneo. Em lugar do zoneamento tradicional, instituiu-se um sistema de pontuação que avalia empreendimentos a partir do cumprimento de requisitos mínimos obrigatórios e opcionais para conceder benefícios como o incremento ou desconto no pagamento de potencial construtivo e a flexibilização de parâmetros urbanísticos. A obtenção de pontos ocorre mediante a adequação do projeto a critérios distribuídos em categorias estruturais, como a integração à malha urbana (mobilidade e espaços abertos), o estímulo ao uso misto e à reabilitação de edificações, a adoção de práticas sustentáveis e parâmetros de habitabilidade, além de ações voltadas ao desenvolvimento socioeconômico. O modelo avalia ainda a qualidade da interface da edificação com o passeio público (faixa de compatibilização) e a harmonia do volume arquitetônico na paisagem da cidade (faixa de densificação), condicionando a concessão de incentivos imobiliários à entrega de melhorias concretas para a infraestrutura, a valorização do patrimônio histórico e a vitalidade urbana da região. É um sandbox urbanístico em funcionamento. 

Zonas Urbanísticas Especiais como laboratórios urbanos 

A exemplo das conhecidas ZEISs os planos diretores poderiam delimitar zonas urbanísticas especiais, de experimentação institucional, em áreas de reabilitação urbana e em bairros planejados greenfield.  

Nelas poderiam ser testadas alternativas ao zoneamento rígido, como planejamento estratégico com licenciamento discricionário do Reino Unido; a ampla liberdade de usos de Paris; tecnologias de cidades inteligentes ainda não contempladas pelas normas técnicas; ou a delegação condomínios, entidades sem fins lucrativos ou empresas de funções de manutenção, zeladoria, vigilância, saneamento, mobilidade, logística e paisagismo, à semelhança dos Business Improvement Districts dos Estados Unidos.  

O Brasil não precisa escolher entre a reforma geral impossível e a resignação diante do status quo. Pode reformar-se um bairro por vez, ampliando o que der certo e revertendo o que der errado. As instituições que explicam a prosperidade das nações não surgem prontas. Elas nascem no mundo real, onde a liberdade para testar é o primeiro passo da mudança.