Prazo para AGU entregar auditorias sobre emendas na saúde termina hoje

A Advocacia-Geral da União (AGU) deve apresentar até esta segunda-feira (31/8) mais 25 relatórios de auditorias realizadas pelo Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (DenaSUS) sobre o uso de emendas parlamentares na área da saúde. As análises foram determinadas pelo ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Flávio Dino e, pelo cronograma anterior, deveriam ter sido entregues até 1º de agosto.

As auditorias buscam identificar possíveis irregularidades na aplicação dos recursos repassados por meio de emendas parlamentares a governos estaduais e prefeituras para o financiamento de serviços de saúde. Criadas em 2019, as chamadas “emendas Pix” determinam que ao menos 50% dos recursos sejam destinados à área da saúde. Casos recentes, no entanto, levantaram suspeitas sobre falhas na execução e no controle desses recursos.

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Um documento enviado pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) ao ministro Flávio Dino aponta que houve irregularidades em pelo menos dois estados. No Pará, cinco cidades receberam emendas parlamentares inferiores a 50% para a área da saúde: Altamira, Santarém, Rio Maria, Vigia, e Tucuruí.

No Mato Grosso do Sul, a prefeitura de Dourados aprovou, em dezembro passado, uma lei que reduziu de 50% para 40% o percentual mínimo das emendas destinado à saúde, contrariando o limite estabelecido na Constituição. O Tribunal de Contas do Estado (TCE-MS) também aponta que a mudança na legislação municipal viola decisões de Dino.

Em outubro do ano passado, o Supremo atribuiu aos tribunais de contas estaduais e municipais a fiscalização dos processos orçamentários e das emendas parlamentares. Ao Correio, o auditor de Controle Externo da Atricon, Felipe Arrivabene, afirmou que 70% dos tribunais já haviam iniciado a fiscalização das emendas antes da determinação do ministro Flávio Dino.

O relator da ADPF 854, Dino, acolheu proposta da Atricon para que as análises ficassem a cargo dos tribunais de contas estaduais. A entidade também orientou os TCs a adotarem modelos padronizados de fiscalização. “Sempre houve uma atuação (dos entes). A única coisa que a ADPF inovou é que os entes subnacionais precisam seguir os padrões de rastreabilidade do modelo federal. Não que os estados não fizessem isso antes. A transparência é cotidiana”, afirma Arrivabene.

O DenaSUS, órgão vinculado ao Ministério da Saúde, é o principal responsável pela execução das auditorias. Das 100 análises determinadas pelo STF, 75 já foram encaminhadas, enquanto as 25 restantes devem ser apresentadas pela AGU até esta segunda. Dino também determinou que o Tribunal de Contas da União (TCU) amplie a fiscalização sobre o uso de emendas parlamentares para despesas com pessoal e custeio na saúde. O tribunal deverá informar, em até 15 dias úteis, contados a partir de 19 de agosto, o estágio das apurações.

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O que diz a lei

A Constituição determina que metade dos recursos das emendas individuais, limitadas a 2% da receita corrente líquida da União, seja destinada à saúde. Esse percentual é definido na origem e integra o piso constitucional da área. Os recursos não podem ser usados para pagamento de pessoal e encargos sociais.

A Emenda Constitucional 105/2019 criou duas modalidades de transferência: a com finalidade definida, vinculada à programação da emenda, e a transferência especial, conhecida como “emenda Pix”. Nessa modalidade, o dinheiro é repassado diretamente a estados e municípios. Pelo menos 70% deve ser aplicado em despesas de capital, e é proibido o uso para pagamento de pessoal ou de dívidas.

Segundo o advogado Berlinque Cantelmo, diretor de relações institucionais da Escola Superior de Advocacia da OAB-MG, o problema começa quando o recurso é transferido pela modalidade especial e deixa de ser considerado verba federal. A partir daí, a fiscalização passa a ser feita principalmente por órgãos locais, como tribunais de contas estaduais, câmaras municipais e ministérios públicos estaduais.

O município deve registrar os valores no Fundo Municipal de Saúde, em conta específica, e submeter a movimentação ao Conselho de Saúde. Também precisa informar a execução dos recursos ao Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (Siops) e prestar contas nos relatórios quadrimestrais previstos na Lei Complementar 141/2012.

“Foi precisamente esse encadeamento que o DenaSUS encontrou rompido, e por isso o relatório aponta fragilidades de planejamento, gestão, execução, monitoramento e prestação de contas. Não se trata apenas de desvio, mas também da ausência de rastro documental capaz de comprovar que o dinheiro efetivamente chegou ao cidadão”, analisa Cantelmo.

Se houver comprovação de má aplicação dos recursos, o especialista aponta quatro frentes de responsabilização. Na área de controle, pode haver tomada de contas especial, devolução dos valores corrigidos ao Fundo Nacional de Saúde, suspensão de novos repasses e inscrição do gestor em cadastros de inadimplência. Na esfera civil, podem ser abertas ações por improbidade administrativa, ressarcimento integral e indisponibilidade de bens.

Na esfera criminal, a depender da conduta, podem ser aplicados crimes como peculato, inserção de dados falsos em sistema de informações, crimes contra licitações e contratos, organização criminosa e lavagem de dinheiro. Prefeitos também estão sujeitos às regras do Decreto-Lei 201/1967. Na esfera eleitoral, a rejeição de contas por irregularidade insanável ou uma condenação por improbidade pode resultar em inelegibilidade.

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Cantelmo lembra que o STF já adotou medidas como bloqueio e suspensão de repasses e envio de auditorias à Polícia Federal. Em decisão de 14 de julho, Dino citou 75 auditorias realizadas em 48 municípios de 23 unidades da Federação, que apontaram potenciais prejuízos de R$ 25,95 milhões em R$ 53,3 milhões analisados.

As emendas Pix só podem ser transferidas diretamente a estados, ao Distrito Federal ou a municípios. Entidades como associações, ONGs e organizações da sociedade civil podem receber os recursos indiretamente, por meio de convênios ou termos de fomento e colaboração.

“O que não se admite é o atalho, isto é, utilizar a emenda Pix para alcançar indiretamente entidade privada, sem chamamento público, sem vinculação ao SUS e sem prestação de contas. Nessa hipótese, a irregularidade é dupla: orçamentária e sanitária”, destaca o diretor da OAB-MG.

Ministério e SUS

Além de determinar que a AGU apresentasse, em dez dias, as 25 auditorias do DenaSUS ainda pendentes, o ministro Flávio Dino determinou que o Ministério da Saúde se manifestasse sobre as análises que apontaram possíveis irregularidades nas emendas.

O prazo terminou em 24 de agosto. Em resposta à AGU, que acompanha o caso no STF, o ministério afirmou ter cumprido as determinações da ADPF 854 e disse trabalhar para “reestruturar e aprimorar os mecanismos administrativos relacionados à rastreabilidade, transparência e governança na execução das emendas parlamentares”.

Segundo a pasta, medidas adotadas entre 2025 e 2026 incluem a reconstrução da trilha dos recursos e um novo modelo de governança das transferências federais em saúde. “Eles incluem abertura de contas individualizadas para cada emenda, vinculação dos recursos aos instrumentos de planejamento do SUS, mecanismos para evitar o acúmulo de recursos sem execução e o monitoramento automatizado da movimentação financeira”, informou.

O advogado Lucas Passos Vieira da Costa, especialista em dreito aministrativo, afirma que a responsabilidade do governo federal não termina com a transferência dos recursos. Nas emendas para a saúde, há atribuições tanto antes da liberação quanto durante a execução. “O Ministério da Saúde exerce a função de gestor nacional do SUS e possui estrutura própria de auditoria, por meio do DenaSUS. Além disso, a legislação estabelece critérios técnicos que devem ser observados pelas emendas destinadas às ações e serviços públicos de saúde”, explica.

Em decisão de janeiro de 2026, o STF destacou que o DenaSUS perdeu aproximadamente metade da força de trabalho entre 2001 e 2025, enquanto as emendas para a saúde passaram de R$ 5,7 bilhões, em 2016, para R$ 26,3 bilhões, em 2025.

“Não basta comprovar que houve a transferência, também é necessário demonstrar que os recursos efetivamente financiaram ações que possam ser reconhecidas como despesas públicas de saúde”, ressalta Costa.

Mesmo com indícios de desvio ou corrupção, especialistas avaliam que novas auditorias serão necessárias para rastrear os recursos. “O caminho mais provável, considerando o histórico da ADPF 854 e das ações correlatas, é a continuidade de um processo de monitoramento, e não necessariamente uma decisão única e definitiva neste momento”, afirma Marcos Jorge, coordenador jurídico do escritório Wilton Gomes Advogados.

Para Jorge, o STF busca tornar o controle “efetivo e tempestivo”, evitando que a fiscalização ocorra apenas anos após a execução da despesa. “Do ponto de vista constitucional, o eixo que vem orientando o STF é bastante claro, a autonomia parlamentar para indicar recursos e a autonomia do ente federado para executá-los não afastam os deveres de transparência, rastreabilidade, planejamento, eficiência e prestação de contas inerentes ao gasto de dinheiro público”, conclui.