Reforma do setor deve reduzir ‘cercadinhos’ e devolver questões técnicas, dizem especialistas

A reforma do setor elétrico brasileiro precisa reduzir a influência de decisões políticas sobre questões técnicas, ampliar a neutralidade tecnológica nos leilões e fortalecer a autonomia e a estrutura das agências reguladoras. Essa é uma das principais conclusões apresentadas por Jerson Kelman, Edvaldo Santana, Marcelo Guaranys e Luiz Maurer, todos membros do Instituto Pensar Energia, ao discutirem uma proposta de reformulação do modelo do setor, estruturada em seis pilares.

Entre os pontos defendidos pelos especialistas estão a retomada do protagonismo técnico da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS) e da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), além de mudanças na forma de contratação de energia e potência.

As propostas foram apresentadas em um estudo sobre o modelo eficiente, flexível e sustentável, divulgado durante coletiva de imprensa realizada nesta terça-feira, 18 de agosto.

Governança é considerada condição para os demais pilares

Na avaliação dos especialistas, a revisão da governança é um dos pontos centrais da reforma e condição para que as demais mudanças sejam implementadas.Na prática, a proposta defendida é devolver parte das decisões técnicas para instituições como Aneel, ONS e EPE, enquanto o Congresso e o governo permaneceriam responsáveis pela formulação das políticas públicas e das diretrizes gerais.

Edvaldo Santana citou como exemplo o Projeto de Lei 5.017/2019, de autoria do deputado federal Beto Rosado (PP-RN), que prevê a contratação de termelétricas a gás natural em uma região sem disponibilidade do combustível e sem infraestrutura de transmissão suficiente.

Para ele, a proposta exemplifica uma decisão de expansão da geração tomada sem que tenha sido precedida por um planejamento técnico adequado do sistema elétrico. 

O especialista também questionou a imposição de elevada inflexibilidade para essas usinas. Segundo ele, uma térmica com inflexibilidade de 70% poderia operar durante uma parcela muito maior do tempo do que outras fontes do sistema, criando consequências para a operação.

Na avaliação de Santana, esse tipo de decisão deveria ser tomada dentro do processo de planejamento e operação do setor, e não diretamente pelo Congresso.

Apagão financeiro do setor

Em complemento, Luiz Maurer comentou que a governança é necessária para detectar os problemas do setor elétrico.  Segundo o especialista, as crises de energia de 2001 e 2021 tinham uma característica diferente da situação atual. Naqueles períodos, havia um risco concreto de escassez física de energia, principalmente em razão do baixo nível dos reservatórios das hidrelétricas, sendo uma “percepção de crise fácil, já que era física”.

Para ele, a crise atual não tem a mesma natureza. Embora o sistema ainda possa enfrentar episódios de interrupção no fornecimento, o principal problema estaria relacionado à sustentabilidade financeira dos agentes do setor. Por isso, ele classifica o momento como uma espécie de “apagão financeiro”.

Entre os sinais dessa crise, o especialista cita a deterioração financeira de comercializadoras e de produtores independentes afetados pelo curtailment, além do aumento dos custos que chegam ao consumidor. Na avaliação dele, esses problemas já representam sintomas claros de uma crise, mas ainda não são percebidos pelo Executivo e pelo Congresso como uma situação que exige uma resposta coordenada.

“Já são sintomas muito claros, mas não são claros o suficiente para que a governança atual do sistema diga: Congresso e Executivo, estamos numa crise, precisamos tomar uma ação coordenada como foi no passado”, afirmou.

Nesse contexto, a avaliação é de que a ausência de uma percepção clara sobre a natureza da crise pode atrasar uma resposta institucional. A proposta de reforma do setor elétrico discutida pelos especialistas busca justamente enfrentar esses problemas por meio de mudanças na governança, no desenho do mercado e na forma de distribuição dos custos.

Aneel deve concentrar decisões técnicas

Guaranys também defendeu uma separação mais clara entre política pública e decisão técnica.

Segundo ele, a Aneel foi criada nos anos 1990 dentro de uma estrutura de governança que buscava estabelecer competências claras para a agência e separar atividades monopolistas das atividades concorrenciais. Ao longo dos anos, porém, houve uma discussão crescente sobre os limites de atuação das agências reguladoras, ministérios e Congresso.

Para Guaranys, a Aneel mantém capacidade técnica para exercer suas atribuições e deveria ter responsabilidade sobre as decisões técnicas do setor.

“A agência tem que ter a responsabilidade e o monopólio das decisões técnicas do setor. Políticas públicas, decisões técnicas para baixo”, afirmou.

O problema, segundo ele, é que decisões de natureza técnica passaram a ser tomadas com maior frequência no Congresso, onde alterações e ajustes de regras podem ser mais difíceis. Na agência, por outro lado, existem instrumentos como análise de impacto regulatório e processos específicos de elaboração e revisão de normas.

Já Luiz Maurer defendeu que o protagonismo do Congresso no planejamento é muito maior do que era no passado. 

“Agora, esse planejamento e as leis que decorrem dele acabam sendo extremamente fatiados, e perde-se a visão holística. Com isso, essa missão de uma reforma holística acaba sendo diminuída, porque esse fatiamento decorre de pressões e interesses paroquiais sobre o próprio Congresso. Então, a gente vai evoluindo, mesmo quando se tem uma reforma do setor, na verdade, são pedacinhos de um quebra-cabeça”, afirmou.

Crise das agências tem dimensão orçamentária e de pessoal

A proposta de reforma também aponta problemas estruturais nas agências reguladoras. Guaranys destacou duas dimensões: orçamento e composição das diretorias.

No aspecto orçamentário, eleafirmou que as agências muitas vezes não dispõem dos recursos necessários para cumprir suas atribuições, apesar de arrecadarem taxas de fiscalização junto aos agentes regulados.

A proposta, segundo ele, não significa necessariamente destinar integralmente às agências tudo o que é arrecadado, mas estabelecer uma estrutura capaz de garantir os recursos necessários para atividades como fiscalização e regulação.

O tema do não contingenciamento dos recursos das agências reguladoras já vem sendo discutido no Congresso, mas Guaranys defendeu que eventual proteção orçamentária seja acompanhada de uma definição objetiva das necessidades de cada órgão.

Mandatos e escolha de diretores também precisam mudar

Outro ponto considerado fundamental é a estabilidade dos mandatos das diretorias das agências.

Guaranys destacou que a legislação prevê mandatos não coincidentes, justamente para evitar mudanças abruptas na orientação regulatória. O problema, segundo ele, está no tempo necessário para a aprovação dos nomes indicados pelo Executivo no Senado.

Quando a análise das indicações se prolonga, os mandatos acabam se aproximando ou ficando vagos por períodos extensos, o que pode gerar instabilidade regulatória e afetar a previsibilidade necessária aos investimentos.

Uma das propostas apresentadas é estabelecer prazo para a análise das indicações. Guaranys citou como exemplo a possibilidade de determinar que o Senado tenha três meses para aprovar ou rejeitar um nome.

Além disso, os especialistas defendem que a escolha dos diretores tenha critérios mais técnicos e objetivos.

Kelman sugeriu a criação de um mecanismo para avaliar previamente o perfil técnico dos candidatos às diretorias das agências reguladoras. A ideia seria formar um comitê ou grupo de especialistas do setor para emitir um parecer sobre a qualificação técnica dos indicados. O Senado continuaria responsável pela decisão final, mas receberia uma espécie de “selo” de competência técnica.

Segundo ele, o mecanismo poderia dificultar indicações de pessoas sem perfil adequado para exercer funções de direção em uma agência reguladora.Para o especialista, a preocupação se aplica não apenas à Aneel, mas às agências reguladoras de maneira geral.

“As indicações para a diretoria da Aneel, que bate o Senado, têm que passar pelo Sabatino-Senado, e o Senado raramente faz a Sabatina, quer dizer, em geral não há Sabatina nenhuma, é um arranjo político. Mas que essas indicações venham com o parecer de um comitê, de um grupo de técnicos do setor, que os parlamentares, que é quem vai decidir se aceita ou não, tenham uma espécie de selo técnico, quer dizer, selo de competência técnica”, comentou. 

Modelo de contratação por “cercadinhos”

Um dos outros pontos centrais dos pilares elencados pelos especialistas é a necessidade de ampliar a liberdade competitiva e a neutralidade tecnológica, evitando que o governo defina previamente qual tecnologia deverá atender a uma determinada necessidade do sistema.

Para Kelman, mecanismos de contratação devem ser “agnósticos” em relação à fonte, sendo que primeiro se faz necessário identificar a necessidade do sistema, como energia, potência ou flexibilidade, para, somente depois, realizar uma contratação capaz de selecionar a tecnologia mais adequada.

A crítica tem como referência o modelo adotado em leilões recentes de potência, como o leilão de reserva de capacidade (LRCap). Na avaliação de Kelman, embora o certame tenha buscado contratar potência, o desenho manteve a definição prévia da fonte que poderia atender ao atributo requerido pelo sistema. A proposta é inverter essa lógica: Aneel, EPE e ONS deveriam identificar de forma técnica o que está faltando no sistema e, a partir disso, estruturar uma contratação aberta às diferentes tecnologias capazes de entregar o atributo necessário.

Santana também criticou a criação de segmentos específicos para determinadas tecnologias. Segundo ele, o problema aparece quando se define previamente que determinado atributo será contratado de uma fonte específica. Na avaliação dele, a pressão para manter esse tipo de desenho vem de interesses setoriais e políticos. 

“Quem exige ou quem força a barra para que seja assim, por cercadinhos, são os lobbies. São as pressões no Congresso Nacional e no governo”, destacou Santana.

Os seis pilares da proposta de reforma do setor elétrico

A proposta apresentada pelos especialistas organiza a reforma do setor elétrico brasileiro em seis pilares:

1. Preços e sinais econômicos: Organizar o setor para que os preços reflitam adequadamente a disponibilidade da oferta e a disposição da demanda, permitindo que os sinais econômicos orientem decisões de consumo, operação e investimento.

2. Subsídios: Definir finalidades claras para os subsídios, com identificação de beneficiários, fontes de financiamento, objetivos e prazos para início, avaliação e encerramento.

3. Liberdade competitiva e neutralidade tecnológica: Tornar os mecanismos de contratação mais agnósticos, permitindo comparar diferentes tecnologias pelo custo efetivo de entrega da energia e pelos atributos necessários ao sistema.

4. Alocação de custos: Distribuir os custos de forma eficiente e transparente, evitando socializações indevidas e reduzindo impactos regressivos sobre as tarifas.

5. Integração do planejamento energético: Integrar o planejamento do setor elétrico ao planejamento energético, especialmente em relação a recursos como água e gás natural, reduzindo problemas de coordenação entre fontes e infraestruturas.

6. Governança: Rever a governança do setor elétrico para separar adequadamente as funções de formulação de leis, definição de políticas públicas, regulação, operação e fiscalização.